이민 행정 체계 사례

 

1. 이민 행정 제도 및 조직

1) 이민행정 체계 사례

(1) 전통 이민국가의 이민행정 체계

- 전통 이민국가는 이민으로 형성된 국가

- 북미의 미국과 캐나다, 태평양 지역의 호주 등이 대표적인 전통 이민국가에 속함

- 이들 국가는 이민자가 국가 형성의 주체였으며 이후 지속적인 이민자 유입이 국가 발전의 토대가 된 나라

- 국가 형성 초기의 대부분 이민자들이 유럽출신의 백인이었으나 이후 지속적인 이민자 유입 과정에서 유색인 이민자의 증가로 이를 막기 위한 정책적 개입이 있었다는 공통점이 있음

 

① 미국

- 미국과 캐나다는 북미의 전형적인 전통 이민국가.

- 두 나라 모두 대서양 이민체계에 의해 초기 이민자들을 수용할 수 있었음

- 대서양 체계는 새로운 항로를 개척하던 탐험가들이 아메리카 대륙에 도착한 16세기 이래 형성된 정치적 경제적 체계

- 대서양 연안의 유럽과 아메리카, 아프리카와 아메리카 대륙이 식민지배의 틀 속에서 인적 이동과 자원의 이동 체계를 형성했고 대서양 양안의 정치경제 체계를 구축했음

- 영국 식민지 시절의 미국은 영국과 유럽으로부터 대서양을 건너온 이민자들을 주로 수용. 노예무역을 통해 아메리카 대륙으로 강제 이주된 아프리카인 노예와 그 후손들이 이민자의 한 축을 이루었음

- 미국이 건국된 이후 새롭게 이주해 온 이민자들은 주로 유럽 각지에서 온 백인 이민자들

- 서부 개척시대에 아시아계 이민자들이 농장과 철도 부설 노동자로 일시 이주해 왔으나 곧 이민법 개정을 통해 배제되었음

- 미국의 이민행정은 이민법, 귀화법, 난민법에 근거해서 집행됨

- 이민법은 의회에서 제정되며 대통령이 승인권을 가짐. 다만 이민법이 근본적으로 외국인을 대상으로 하고 있기 때문에 이민법은 헌법에서 규정한 모든 조항에 구속되지 않음

- 미국 정부구조에서 이민행정은 연방정부의 배타적 권한 하에 진행됨. 연방정부의 이민행정 부처는 연방정부의 타 부처와 상관없이 독자적인 행정을 집행하며 다른 부처는 이민행정에 관여할 수 없음

- 주정부 역시 연방정부의 이민행정에 협조할 의무가 있으며 자체적으로 이민법을 제정하거나 이를 집행할 수는 없음

- 그러나 최근 들어 주정부 차원의 이민관련 법안이 발의되고 있으며 이를 둘러싼 연방정부와의 갈등이 발생하기도 함

이민행정체계는 의회의 입법에 근거해서 설립

- 대통령의 정책 제안이나 대법원의 결정사항이 이민행정체계를 변경하기도 함

- 법무부가 주관해 온 미국의 이민행정체계에 대대적 변화를 가져온 것은 2001년의 9.11테러 공격. 미국정부는 이민과 국가안보의 문제를 통합해서 관리하기로 하고 국토안보부를 설립함

- 미국의 새로운 이민행정체계는 국토안보부 내에서 행정과 통제기능을 분리하여 상호 견제와 협력이 이루어지도록 하고 행정결정에 대한 심사를 법무부 조직에서 담당함으로써 균형을 이룸

- 연방정부와 주정부의 관계에서도 이민행정 전반은 연방정부가 관할하지만 주정부들이 해당 주의 사회문화적 특성에 맞춰 사회통합 관련 정책을 추진하는 보완적 협력관계를 유지하기도 함

- 오바마 행정부는 2014년 수백만 명의 불법이민자 추방을 유예하는 행정조치를 발표하며 이민행정체계의 전면적 개혁을 주문

- 이에 따라 국토안보부는 10개의 개혁안 제시. 주요 내용은 국경관리강화, 추방집행 우선순위 변경, 불법체류 중인 부모의 추방유예, 청소년 추방유예, 재입국 금지유예 대상 확대, 취업이민제도 개선, 배우자 노동카드 발급 확대 등

 

 

② 호주

- 호주 역시 전통적 이민국가 중 하나. 영국 식민지로서 영국으로부터 죄수들이 이주한 곳이었지만, 저임금 노동력 확보를 위해 중국인을 비롯한 비영국계 이민자들을 수용하다 1901년 백호주의를 표방하며 백인국가를 지향한 나라

- 호주의 이민정책은 1947년 이후 철저한 계획하에 추진. 경제 및 전략적 판단에 기초한 결정

- 호주는 새로운 이민정책 패러다임에서 다시 영국인 중심의 이민자 수용 정책을 추진했고 이를 유럽 전역으로 확장했으나 1980년대 이후에는 더 이상 백호주의 이민정책을 유지하지 못함

- 호주의 이민정책은 집권정당의 정책에 따라 변동이 매우 심한 편. 백호주의를 표방하던 이민정책이 1977년에는 다문화주의 정책으로 변했고 최근에는 ‘하나의 호주’ 담론과 경합하고 있는 실정

- 이러한 변화의 원인은 철저하게 자국의 경제 및 사회발전 전략으로 바라보는 선별적 이민정책에 대한 정치권과 호주 사회의 해석 결과에 따른 것

- 또한 영연방에 속한 국가정체성이 강함에도 불구하고 아시아 지역에 속해 있는 지정학적 위치가 호주로 하여금 아시아 출신 이민자에 대한 양면적 감정을 갖게 함

- 현재 호주 이민정책의 핵심은 잠재적 이민자의 역량을 점수제로 환원한 후 자국에 필요한 인적자원을 선별적으로 수용하는 ‘기술이민’제도

- 호주 정부는 1979년 이민심사 점수제 도입. 초기에는 자국의 인적자원 수요와 이민자의 지역균형 분배를 고려했으나 2010년 이후에는 잠재적 이민자의 언어능력, 학력, 직업경력, 연령 등과 같은 개인적 역량도 평가에 반영하는 점수제를 운영하고 있음

- 호주는 1945년 연방정부의 독립부처로 이민부를 신설하고 이민행정을 주관해 왔음.

- 2007년에는 이민시민권부로 개편

- 이민시민권부의 주업무 내용은 국경관리, 난민 및 비호관련 행정업무, 비자 발급 및 관리, 불법체류자 단속, 이민자 및 난민 정착지원, 다문화 및 사회통합프로그램운영, 이민관련 통계조사 및 관리 등

- 이민시민권부가 이민자 수용 계획을 입안하고 행정체계를 총괄하는 구조

- 이민시민권부는 연방정부의 다른 부처와도 밀접한 업무 제휴를 하고 있음

- 또한 지방정부와 시민사회와도 행정업무를 제휴하고 있음

- 특히 지방정부는 연방정부에 지역에서의 이민자 수요를 보고하여 해당지역에서 수용하려는 잠재적 이민자의 자질을 추천함. 또한 지역에 정착한 이민자의 사회통합정책을 담당함

 

 

(2) 선발 이민국가의 이민행정 체계

- 선발 이민국가는 제2차 세계대전 이후 1970년대 초까지 경제호황기 동안 이민자를 수용하면서 국가발전을 경험한 국가들.

- 예) 영국, 프랑스, 독일 등 서유럽국가들

- 이들 국가들은 자신들의 구 식민지 출신 노동자를 수용하거나 부족한 노동력을 확보하기 위한 외국인근로자 제도를 운영함

- 선발 이민국가들은 1973년 석유파동을 계기로 심화된 경제침체기에 더 이상의 이민자들을 수용하지 않으려 했으나 기존에 입국한 이민자들이 귀국하지 않고 불법체류 상태에서라도 해당국에 잔류함으로써 이민정책의 목표와 결과가 일치하지 않는 결과를 경험함

 

 

① 영국

- 영국은 대영제국의 유산으로 인해 이민정책을 체계화하기 이전부터 지속적인 인구 유입이 있었음

- 제국의 신민 자격으로 입국한 이민자들이 영국 사회의 일부가 되었으며 이후 국적개념을 체계화하는 이민정책이 추진되었음

- 1948년 제정된 영국국적법은 영국 신민을 ‘영국 및 식민지 시민’과 ‘독립영연방국가 시민’으로 구분했으며 영국 내에서 동등한 권리를 보장했음

- 독립영연방국가 출신 시민들의 이민이 늘어나면서 이들을 통제하기 위해 1962년 영연방이민법을 제정한 것이 이민정책과 행정의 기초

- 이후 여러 차례 이민법과 국적법을 개정하면서 영국 국민을 규정하게 되는데 1981년의 국적법 개정을 통해 국민국가로서의 국적법 체계를 구축함

- 이러한 배경으로 인해 영국은 내무부가 이민 및 난민 관련 행정의 주무 부처 역할을 해왔음

- 유럽연합 출범 이후에도 이민관련 정책은 유럽연합의 공동이민정책에 전적으로 참여하지 않고 있음

- 내무부의 이민관련 행정조직은 산하 부처에 분배되어 있으며 2007년에 국경청을 설치하여 국경관리와 통합 운영하고 있음

- 영국 정부조직에서는 이민행정과 관련된 또 다른 주요 부처는 법무부. 법무부는 이민비호심판소와 같은 사법행정에만 관여함

- 사회통합 관련 행정은 보건부, 노동연금부, 교육부, 문화 미디어, 스포츠부가 지원함

 

 

② 독일

- 독일정부는 이민자의 영구정착을 막기 위해 교체순환원칙에 의해 이민자들이 정해진 계약기간 동안만 독일에 체류하는 초청노동자 제도를 도입

- 그러나 1973년 석유파동 이후 경기 침체기에 초청노동자 제도가 원래의 의도대로 이민자들의 독일 내 체류를 막지 못하는 것으로 드러나면서 독일의 이민정책은 본국귀환을 장려하는 단계를 거쳐 이민을 인정하는 실질적 정책으로 변경됨

- 유럽연합의 출범과 공동이민정책의 확산도 독일의 이민정책에 영향을 미침

- 독일의 이민행정은 연방 내무부가 주관 부처의 역할을 맡고 있음. 내무부 산하 ‘연방이민난민청’과 ‘연방행정청’을 두고 이민정책과 행정을 주관하고 있음

- 연방이민난민청의 주요 업무는 사증업무, 난민수용과 인정 절차, 이민자 통합, 이민현상 연구, 외국인 등록 등의 업무를 맡고 있음

- 연방행정청은 독일계 재외동포 업무를 주관하며 내국인 처우를 보장받는 유럽연합 회원국 출신 외국인을 관리함

- ‘연방이민난민통합정책조정관’은 연방정부의 이민통합정책 전반을 보좌하는 직책으로 독일 전역의 이민행정을 조율함

독일의 지방정부는 연방정부에서 결정되고 추진되는 이민자 통합정책의 실무적 집행을 담당함

- 주정부가 재정자율권이 있기 때문에 주정부마다 해당 주의 상황에 맞게 개별적인 통합정책을 추진하는 경우가 많음

 

 

(3) 후발 이민국가의 이민행정 체계

- 후발 이민국가는 나라마다 이민의 역사와 맥락은 다르지만 이주변천을 공통적으로 경험하고 있어 이민자들의 사회통합이 국가적 과제로 대두되고 있음

- 일본과 대만은 전통 이민국가나 선발 이민국가와는 다르게 노동력과 결혼이민자로 양분되는 이민정책을 모색하고 있음

이런 두 나라의 이민 환경은 한국과 매우 유사함

 

 

① 일본

- 동아시아 국가 특히 한국과 일본은 결혼이민자나 외국인근로자를 수용하는 실질적 이민국가임에도 이민국가로서의 정체성을 강조하지는 않음

- 일본은 1980년대 이전까지 이민자를 송출하던 국가. 19세기 말에는 미국과 브라질, 멕시코, 과테말라 등 아메리카 대륙으로의 이민이 진행되었고, 일본이 한반도를 식민화하며 중국과 동남아시아를 침략한 이후에는 식민지와 점령지로의 이주가 진행되었음

- 패전 이후 일본인들은 1960년대 초반까지 해외 이민 지속. 대부분 빈곤층이나 저학력 일본인들이 남미의 농촌지역으로 이민을 떠났음

- 일본 이민정책의 특징(유길상 외, 2005)

  ↳ 일본의 정체성을 훼손하는 대규모 이민을 수용하지 않음

     남미로 이주를 갔던 일본인의 후손들인 일본계 이민자를 혈통에 근거해서 수용함

     고령자보호를 위해 2008년 이후 아시아 국가 출신 돌봄 노동자를 수용하기 시작

- 일본은 공식적인 이민정책이 없기 때문에 이민행정은 출입국관리 및 난민인정법으 근거로 한 출입국관리업무로 집행되고 있음

- 현재 출입국 및 외국인 관리업무를 담당하는 법무성의 입국관리국은 미군정 하에서 출범한 외무성 산하의 입국관리부에 뿌리를 두고 있음

- 업무 분담은 법무성이 출입국관리에서부터 외국인 체류자격 부여. 외국인의 등록, 난민 인정 등의 업무를 주관하고, 후생노동성은 외국인근로자를 관리함

 

 

② 대만

- 대만은 중국 본토로부터 국민당 정부가 옮겨온 후 이민문제를 안보차원에서 국경관리와 통합하여 관리

- 계엄령 하에서 ‘대만성허가입국 군공인원 및 여객잠행방법’을 반포하고 입국관리통제를 시작

- 중국 본토로부터의 안보 대책과 대만의 인구유출을 막기 위한 목적

- 군부 중심의 통합국경관리 체제가 일반 행정체계로 전환된 것은 1977년 내정부 산하에 출입국관리국을 설치한 것이 계기가 되었음

- 이후 여러 부처에 분산되어 있던 이민관련 행정업무를 내정부 산하의 이민서로 통합시킴

- 현재 대만의 주요 이민쟁점은 이민자의 급격한 증가

- 외국인근로자와 결혼이민자의 증가로 인한 현상. 중국 본토 출신의 중국국적 결혼이민자도 급증하고 있음

- 이에 따라 이민자의 대만사회 정착 문제가 중요한 정책 의제로 대두

 

2. 한국의 이민행정과 추진체계

- 한국 정부는 국내 체류 외국인과 결혼을 통한 외국인의 국적 취득이 늘어나면서 기존의 단순 출입국 업무를 넘어서는 새로운 정책과 행정체계를 구축할 필요성 제기

- 2006년 제1회 외국인정책회의에서 ‘외국인 정책’ 수립. 정부는 외국인 정책을 ‘대한민국으로 이주하고자 하는 외국인과 자녀에 대해 영구적 또는 일시적 사회구성원 자격을 부여하거나 국내에서 살아가는데 필요한 제반 환경조성에 관한 사항을 외교, 안보, 치안, 경제, 사회, 문화 등 종합적인 시각에서 다루는 정책’으로 정의

- 이러한 외국인 정책은 실질적인 이민정책의 일환이라 할 수 있음

- 한국의 이민정책 내용은 크게 국경관리, 외국인 체류관리, 사회통합정책으로 분류

- 대한민국 정부 수립 당시 출입국 관리는 외무부 산하 업무로 분류되었으나 1961년 법무부로 이관

- 출입국관리에 대대적 변화가 일어난 것은 2007년 출입국관리국을 출입국외국인정책본부로 확대한 것

- 한국의 이민행정 체계는 국무총리실 산하의 외국인정책위원회, 외국인력 정책위원회, 다문화가족정책위원회, 재외동포정책위원히를 통해 업무 조율

- 해당 업무 별로 관련부처가 참여하는 위원회는 정책과 행정의 중복을 예방하고 효율적인 업무 분장과 협력 체계를 구축함

- 한국의 이민행정체계에서 논의되는 쟁점 중 하나는 행정체계의 중복 예방과 주관부처의 실질적 행정독립이라 할 수 있음

다른 국가의 이민행정 체계에서 보이듯이 특정 부처가 정책입안과 행정 집행의 일관성을 유지해야 하며 그러기 위한 행정체계의 정립이 필요함