한국의 이민자 편입 정책

<한국의 이민자 편입 정책>

 

1. 이민자 편입 유형으로서의 다문화주의 정책

- 다문화주의 유형은 이민자가 개인이나 집단 차원에서 자신의 문화적 전통을 유지하며 수용사회에 편입되는 것을 보장함

그러나 다문화주의 유형은 원론적 차원에서는 공통의 가치를 공유하지만 국가의 역할을 어느 수준에서 인정하는가에 따라 차이가 있음

- 캐나다는 국가 차원에서 다문화주의 가치를 이민자 편입뿐만 아니라 국가 전반의 행정 원리로 선언한 대표적 국가

- 호주는 이민자 편입 정책에서 극적인 변화를 보여준 국가. 이민국가임에도 불구하고 이민자 수용에 있어 인종적 선별을 강조한 백호주의를 적용했던 국가가 다문화주의 정책으로 전환. 정권이 교체될 때마다 이민자 편입 정책을 둘러싼 논쟁이 제기되고 있음

 

 

1) 캐나다의 다문화주의 정책: 퀘벡과 이민자 편입

- 캐나다의 건국은 미국과 마찬가지로 유럽계 이민자들이 원주민을 배제하고 진행

- 식민과정에서 영국과 프랑스가 경합을 벌였고 그 역사적 유산으로 캐나다는 영국계 국민과 프랑스계 국민이 공존하는 국가가 되었음

- 상대적으로 소수자인 프랑스계 국민들이 퀘벡주를 중심으로 자신들의 문화적 전통을 존중해 줄 것을 요구해 왔고, 일부에서는 연방정부로부터 분리 독립을 주장하기도 했음

- 캐나다 정부는 프랑스계 국민과의 공존을 위한 정책을 지속적으로 모색. 영어와 프랑스어를 공용어로 사용하면서 공공 영역에서는 두 언어를 모두 지원

- 캐나다로 이주하는 이민자들의 구성도 1970년대 이후 비유럽인 중심으로 전환, 아시아계 이민자들이 급증했으며 카리브 지역 출신 이민자들도 늘기 시작

- 캐나다 정부는 퀘벡 주 의제, 이민자 편입 의제, 원주민 의제를 총괄하는 정책적 원리로 다문화주의 천명

- 퀘벡 주 출신인 피에르 트튀도 총리가 두 차례 재임 기간동안 캐나다의 다문화주의를 정립하고 필요한 입법과 헌법 개정을 주도

- 캐나다 정부는 1971년 자국민이 인종, 민족, 언어, 종교에 상관없이 법 앞의 평등과 기회의 평등이 보장되며, 그들의 가치관과 존엄성이 인정된다고 선언. 이후 인권법 제정(1977), 헌법 개정을 통해 ‘인권과 자유 헌장’을 헌법에 포함. 헌법 제27조에 국가가 지향하는 가치로 다문화주의 선언(1982)

- 나아가 다문화법을 제정함으로써 다문화주의를 공식화

- 캐나다 다문화주의 정책은 다양성에 대한 인식의 필요성, 사회참여와 상호작용, 공용어의 지위 강화 강조(공용어의 존중은 영국과 프랑스계의 문화적 전통의 존중을 의미)

- 다양한 이민자와 소수자 집단이 문화적 다양성을 향유할 수 있어야 하며, 캐나다 사회의 주체로서 참여할 권리를 보장하고 상호작용을 통해 서로를 이해할 수 있는 환경을 만들어야 함

- 캐나다의 국가발전을 위한 국가적 차원의 전략이라는 특징도 지니고 있음

- 다양성의 확보와 사회적 포용을 통해 캐나다의 국가적 역량을 강화하려는 정책의 성격도 지니고 있음

- 캐나다는 매년 약 25만 명의 신규 이민자가 입국하고 있으며 이민 정책 전반에서 가장 성공적인 관리를 보여주고 있음

- 캐나다는 가족이민, 경제이민, 난민 등 세 가지 범주의 이민자를 수용하고 있는데, 범주별로 이민자들을 엄격히 심사하여 이민자들의 수월한 정착과 캐나다 사회에 대한 실질적 기여가 가능하도록 지원

- 특히 경제이민의 경우 이민 신청자의 역량을 점수화하여 인적자원이 우수한 이민자를 선별하고 있음

- 정부의 성공적 이민관리와 전 세계의 이민자를 흡수하고 있는 미국의 이웃이라는 지정학적 위치 때문에 캐나다는 이민자에 대한 우호적 환경을 만들어 내고 있음

- 이민자 편입의 원칙으로 제시된 다문화주의는 캐나다 내의 일반 시민들 중 소수자들에게도 적용되고 있음

- 모든 국민이 평등한 권리와 기회를 보장받아야 한다는 정신은 이민자가 아닌 다양한 소수자들의 권리를 보장하는 것으로 확대

- 캐나다 다문화주의는 이민자 편입 정책을 넘어 사회 전반의 정책 원리와 가치로 자리 잡음으로써 가장 안정적인 단계에 이르고 있음

 

 

2) 호주의 다문화주의 정책

- 캐나다와 함께 적극적으로 다문화주의를 천명한 국가는 호주. 호주 역시 이민으로 형성된 국가이며 광활한 영토를 개발하고 국가발전에 필요한 노동력을 충족시키기 위해 지속적으로 이민자를 수용한 국가

- 전체 인구 중 이민자가 차지하는 비중도 27.6%로 매우 높은 국가

- 그러나 호주는 아시아에 둘러싸여 있다는 지정학적 입지로 인한 불안함 때문에 아시아가 가까움에도 불구하고 아시아권 이민자들의 이주를 허용하지 않았음

- 영국으로부터 이주한 이민자들이 주축이 된 호주는 1901년 이민자 편입의 원칙으로 백호주의를 천명

- 백인 이민자들만 선별 수용함으로써 호주의 인종적 정체성을 유지하려 한 것. 그 과정에서 호주 원주민은 철저하게 배제

- 호주의 백호주의는 1973년 인종차별 금지의 선언과 함께 폐지. 이러한 변화는 1970년대 아시아 지역의 경제발전과 지역정세의 변화에서 기인한 것

- 아시아 국가와의 교역이 호주 경제에 매우 중요하게 되었음에도 불구하고 호주는 아시아 지역에 대한 이해 부족, 그리고 아시아권 국가의 언어 구사 능력 부족 등으로 어려움에 직면

- 호주 정부는 백호주의를 폐지하면서 1970년대 이후 다문화사회 관련 보고서를 발표

- 이후 1977년에는 다문화사회로서의 호주 건설을 정책 목표로 설정. 1982년에는 정책의 대상과 목표를 호주 사회 내부의 문화적 소수자들에게도 확대, 일련의 국가기본계획을 통해 다문화주의를 정책으로 구체화.

- 호주의 다문화주의 정책이 강조하는 주요 원칙 네 가지

   ↳ ① 모든 호주인은 자유와 평등 및 다양성을 구현하는 원칙을 지지할 책임이 있다.

      ② 자신의 문화와 믿음을 표현할 권리가 있으며 타인의 권리 역시 존중해야 하는 의무가 있다.

      ③ 모든 국민은 인종이나 문화 및 종교 등에 근거하여 차별 받지 않을 권리가 있다.

      ④ 인구의 다양성에서 발생하는 문화적, 사회적, 경제적 혜택을 누릴 수 있다.

          (생산적 다양성의 혜택을 누릴 권리가 있음)

- 호주는 이러한 원칙을 실현해 내는 전략으로 공동체의 화합, 인종이나 민족과 상관없이 모든 이들에게 열려 있는 접근성과 형평성, 그리고 마지막으로 생산적 다양성을 추진하고 있음

- 즉 이민으로 인한 다양성이 혁신과 창조의 자원임을 확인

 

 

3) 다문화주의 정책의 한계와 전망

- 다문화주의 정책은 이민자와 소수자의 집단적 권리를 적극적으로 보장한다는 측면에서 긍정적 평가

- 실제 캐나다와 호주의 경우 유럽 이민자의 도래 이전부터 그 땅에서 살아온 원주민들은 오랜 배척과 차별을 겪다가 다문화주의 정책의 도입으로 일정한 권리와 명예를 되찾기도 했음

- 다문화주의 정책이 이민자에 국한되지 않고 해당국가의 소수자 집단의 권리 보장에도 확대되면서 다문화주의 정책은 사회 전반의 모순을 해결하고 평등하고 조화로운 사회로 이행하는데 기여했다는 평가를 받음

- 다문화주의 정책을 반대하는 사람들의 비판

↳ ① 이민자의 집단적 권리를 보장함으로써 다문화주의 정책이 오히려 이민자의 통합을 저해하고 있다

   ② 집단적 권리를 주장하기 위한 정체성의 정치가 강화되기 때문에 이민자뿐만 아니라 사회전체를 파편화 시킨다.

   ③ 문화적 권리의 보호와 증진을 표방하며 경제적 차별과 같은 실질적 차별을 은폐할 뿐이다

   ④ 다문화주의는 변화하는 국제사회와 세계경제에 효과적으로 대응하기 위한 초국적 기업들의 이익 논리에 이용될 뿐임.

 

- 실제 다문화주의 정책 자체가 집단 정체성에 근거한 권리 주장을 인정하고 있기 때문에 이민자들이 새로운 사회에 통합되기 보다는 기존의 집단 정체성을 토대로 종족적 소수자 집단을 형성하고 독립적인 공동체 의식을 강화한다는 비판은 이민자들이 동화되어야 한다는 전제에서 제기될 수 있는 비판

- 이민자들이 종족적 소수자 집단을 형성하게 되는 환경은 다문화주의 정책이 관철되는 상황보다는 이민자에 대한 차별과 소외가 만연한 곳

- 또한 문화적 권리를 보장받는다고 하지만 여전히 경제적 어려움과 취업 문제로 고통 받는 이민자들이 존재하는 것은 다문화주의 정책이 이민자들의 정치적 참여를 증진시키고 경제민주화의 폭을 확대시킬 수 있도록 강화될 필요를 보여주는 것이라 할 수 있음

 

 

 

2. 한국의 이민자 편입 정책

1) 한국의 사회통합 논의와 현실

- 한국사회에서 사회통합이란 용어는 다양한 맥락과 차원에서 사용. 가장 일반적인 용례는 사회구성원들의 갈등을 예방하거나 극복하여 공통의 정체성으로 통합을 이루어 나가는 것을 의미

- 사회통합이 정부의 공식 정책 용어로 도입된 것은 2009년 대통령 소속 사회통합위원회를 구성한 것이 시초. 대통령령으로 만든 사회통합위원회 규정에 따르면 사회통합위원회의 활동은 사회 각 계층의 의견수렴과 소통활성화를 증진시키며 계층, 이념, 지역, 세대, 성, 인종, 다문화 간의 갈등을 해소하는 것으로 명시되어 있음(사회통합위원회는 사회 각계각층의 화합과 통합 증진을 위한 정책과 사업을 효과적으로 추진하기 위하여 설립한 대통령 소속 기관. 2013년 박근혜 정부가 출범하며 해산. 국민대통합위원회 신설)

- 사회통합위원회는 출범과 함께 위원회가 목표로 하는 사회통합의 내용과 의미 및 목적을 연구하면서 선진국의 정책 개념으로 제기되었던 사회통합 관련 개념들을 분석

- 유럽연합이 1990년대 후반 제시했던 정책 개념인 ‘social inclusion’은 경제 및 복지 차원에서의 사회적 배제의 대립 개념을 도입한 것. 즉 경제와 복지 차원에서의 사회적 분리와 갈등을 해결하려는 것으로 빈부격차를 해소하고 복지 프로그램의 소외계층을 사회가 포용하는데 방점이 있는 개념

- ‘social cohesion’은 유럽평의회가 2000년대 들어 social inclusion 개념이 복지 영역에 치중되어 있다는 판단에서 새롭게 강조하기 시작한 개념

- 통합과정에서 민주주의적 가치와 사회건강성 문제를 중요시한다는 점이 차별적

- 실제 OECD는 한국의 성장과 사회통합을 위한 틀이라는 보고서에서 사회통합을 의미하는 개념으로 social cohesion이라는 용어 사용

- ‘social integration’은 개인과 소수자들이 해당 사회의 보편적 이익과 가치를 수용하게 하는 공화주의에 근거한 정치적 개념으로 설명하고 있음

- 사회통합위원회가 추구하는 사회통합의 이상은 social inclusion이나 social integration이 아닌 social cohesion으로서의 사회통합 모색

- 문제는 사회통합위원회가 소개한 사회개념이 이주민뿐만 아니라 한국사회 전반의 통합을 논의하면서 이주민의 편입과 관련된 정책 기조나 내용이 모호해진 부분이 있다는 것

- 한국의 이민자 편입 정책은 본격적으로 논의되거나 정립되지 않고 있음

- 노동력 부족은 현재와 같은 초청노동자 제도로 외국인노동자를 수용하여 해결하는 것이 정부의 정책. 다만 글로벌 경쟁력을 갖춘 우수한 전문인력을 선별하여 수용하는 것과 결혼이민자의 정착을 지원하는 것이 현재 한국 정부의 이민자 편입 정책

 

 

2) 사회통합정책의 도입과 프로그램 현황

- 한국 정부의 이민자 편입 정책은 외국인노동자와 결혼이민자를 구별하고 있음

- 외국인노동자는 산업연수생제도를 거쳐 고용허가제로 수용하고 있는데 두 정책 모두 본질적으로는 구분·배제형 정책. 계약 기간이 종료되면 원칙적으로 본국으로 귀환하는 것을 전제하고 있기 때문

- 결혼이민자는 국적을 취득하여 정착하는 것을 지원하고 있음. 결혼이민자의 편입이 앞에서 살펴본 이민자 편입유형(구분·배제, 동화, 통합, 다문화주의) 중 어떤 방향을 지향하는가에 대해 명확하게 입장을 밝히고 있지 않음

- 한국 정부가 제한적으로 이민자 편입 정책을 펴고 있는 대상은 결혼이민자. 부분적으로 외국국적 동포 중 귀환 정착 희망자를 포함하고 있음

- 한국의 이민정책 추진체계는 법무부와 여성가족부로 크게 양분되어 집행되고 있음

- 주요 이민자인 결혼이민자의 대부분이 여성이며 국제결혼의 대중화 과정에서 여성결혼이민자들의 인권이 침해된 경우가 많았고 다문화가정의 지원 문제도 가족정책에 포함되기 때문

- 이러한 이민정책 추진체계는 결혼이민자의 편입 정책과 정착지원 프로그램과 관련해서 두 부처의 경쟁과 중복 행정이라는 문제점 돌출

- 정부는 2006년 외국인정책 총괄기구의 필요성과 정책체계를 수립할 필요성 인지. 법무부로 하여금 외국인 정책의 중심부처 역할 부여

- 법무부는 결혼이민자의 편입 정책으로 사회통합 프로그램을 도입하여 운영할 계획을 2007년 공론화

- 법무부의 계획은 제 2차 외국인정책위원회가 외국인 정책 기조를 ‘질 높은 사회통합’으로 정리하며 지지를 받았고, 2008년 제 1차 외국인 정책 기본계획에 포함

- 법무부의 정책 제안은 사회통합프로그램 이수제

- 법무부는 결혼이민자가 사회통합프로그램을 이수하면 국적 취득과정에서 혜택을 주는 방안으로 사회통합교육 입안

- 당시 여성결혼이민자들이 가정폭력과 인권침해의 위험에 노출된 사례들이 많은 상황에서 여성결혼이민자들에게 또 다른 의무를 지우는 것에 대한 반대 여론 제기(사회통합프로그램을 의무화 하는 것은 여성결혼이민자들을 억압하는 정책으로 해석)

- 시민단체의 반대 의견으로 사회통합프로그램 이수는 의무가 아니라 자율 참여 방식으로 전환

- 그 필요성에 대한 인식의 확산은 여성결혼이민자들에게 실질적 혜택이 돌아간다는 설득으로 정책과 프로그램이 자리를 잡기 시작

- 정부는 사회통합프로그램을 결혼이민자뿐만 아니라 외국국적의 동포, 외국인근로자를 포함하는 이민자 전체로 확대

- 사회통합프로그램의 법적 근거도 확립

- 사회통합정책과 프로그램은 외국인정책위원회와 재한외국인처우 기본법에 따라 법무부가 외국인정책 총괄 부서로서 표준화된 이민자 사회통합교육 주관

- 정부의 사회통합 관련 규정에 나타난 사회통합정책의 목표 → 사회통합은 ‘재한외국인, 귀화자와 그 자녀 및 국민 등이 서로를 이해하고 존중하는 다문화사회 환경을 만들어 이민자의 대한민국 사회 적응을 지원하고 개인의 능력을 최대한 발휘하도록 하기 위한’ 정책

- 사회통합프로그램은 한국어와 한국사회의 이해를 중심으로 운영. 한국사회의 이해 과목은 한국의 제도, 법률, 역사, 풍습, 공동생활, 언어, 생활정보 및 문화 등에 대한 이해를 높이기 위한 내용으로 이루어져 있음

- 현재 법무부는 사회통합프로그램 운영을 담당하는 기관을 지정하여 이민자의 조기정착 지원뿐만 아니라 한국사회에 적응하기 위한 한국어 교육과 한국사회의 이해 교육을 주도하고 있음

- 또한 사회통합프로그램의 일환으로 결혼이민자의 비자심사에서 최소한의 한국어 능력을 확인하고 있음

- 정부의 사회통합정책은 사회통합 교육 프로그램을 표준화하고 이를 강화하는 방향으로 추진되고 있음

- 최근 정부는 사회통합프로그램의 대상을 난민과 유학생 등으로 확대시키고 있음

 

 

3) 한국의 이민자 사회통합정책 발전 방안

① 사회통합의 목표와 내용에 대한 엄밀한 규정과 그에 대한 사회적 합의 도출

② 이민자 사회통합정책의 대상 규정 및 확대

③ 사회통합정책의 추진체계 정립

④ 이민자 통합의 목표와 정책 수단의 체계적 구축